Tarihçi ve Eğitimci Hasan Köse, iktidara gelen parti ile devlet arasındaki ilişkiyi yazdı. Devletin kadrolaşmada liyakat ve ehliyet aradığını belirten Köse, partizan rejimlerde “Bizim çevreden bu işi en iyi kim yapabilir?” sisteminin işlediğini belirtti. Olması gereken için ise “Hükümet bir göreve insan ararken ‘bizden kim var?’ diye değil, ‘bu işi en iyi kim yapabilir?” diyor.
Demokratik bir düzende siyasi partinin iktidara gelmesi ile devletin partiye dönüşmesi aynı şey değildir. Seçim kazanan parti, anayasal sınırlar içinde hükümeti kurar, kendi programını kamu politikasına dönüştürür ve bu politikaları devletin kurumları aracılığıyla uygular. Hükümet, devlet gücünü belirli bir süre için kullanmaya yetkili siyasal yürütmedir; parti ise toplum içindeki siyasal örgüttür ve devletle özdeş değildir. Sorun, parti programının hükümet programına dönüşmesinde değil, devletin personelinin, kaynaklarının ve kurumlarının parti örgütünün veya onunla bağlantılı daha dar sosyal ağların devamlılığına bağlanmasında başlar. Parti devleti dediğim yapı tam olarak bu sınırın aşınmasıdır: hükümet devlet gücünü kullanmakla yetinmez, bu gücü giderek partinin devletle özdeşleştirileceği ölçüde kendi siyasal devamlılığı için istismar eder. Fakat bunun tersi de mümkündür. Parti, iktidara geldikten sonra kendisini iktidara taşıyan toplumsal yönelimden ve ülküsel ilkelerden uzaklaşarak devletin öteden beri sorun üreten yerleşik ideolojik, bürokratik veya güvenlikçi reflekslerine eklemlenebilir. Böylece parti devleti dönüştürmek üzere iktidara gelmişken devlet partiyi dönüştürmeye başlar. Bu savrulmanın tabanda oluşturduğu yabancılaşmayı telafi etmek için ülküsel bağlılığın yerini mevki, makam, ihale ve kamu rantı alabilir. Emergia açısından bu, partiyi taşıyan toplumsal gravite alanındaki normatif çekimin zayıflaması ve siyasal aidiyetin anlam ve güven üzerinden değil çıkar dolaşımı üzerinden yeniden kurulmasıdır. Kısa vadede bu dağıtım bağlılığı korur gibi görünse de uzun vadede parti tabanını, devletin tarafsızlığına duyulan güveni ve toplumun ortak yön üretme kapasitesini aşındırır.
Kadrolaşmanın bütün biçimlerini aynı kategori altında değerlendirmek doğru değildir. Siyasal karar mekanizmasının en üst düzeylerinde belirli ölçüde siyasal uyum aranması demokratik yönetilebilirlik bakımından anlaşılabilir. Fakat siyasal uyum burada bile liyakatin alternatifi olamaz. Üst yönetici hem hükümetin meşru programını uygulayabilecek güven ilişkisine hem de yönettiği alanın gerektirdiği bilgi, tecrübe ve idari kapasiteye sahip olmalıdır. Hiyerarşide aşağıya doğru inildikçe siyasal uyumun ağırlığı azalmalı, teknik ve mesleki görevlerde ortadan kalkmalıdır. Bir hekimin, öğretmenin, mühendisin, hukukçunun veya memurun hangi siyasi çevreye yakın olduğu görevin gerekleriyle ilgili değildir. Anayasa’nın 70. maddesindeki “görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez” ilkesi de kamu hizmetinin bu mantıkla kurulmasını emreder.
Partizan kadrolaşmanın ilk biçiminde liyakat tamamen ortadan kalkmayabilir. Siyasi iktidar kendi sosyal tabanı içerisinden gerçekten eğitimli ve yetenekli kişileri seçebilir. Fakat devlet bu durumda insan kaynağı havuzunu ülkenin tamamından belirli bir siyasi çevreye daraltmış olur. Liyakat rejiminde soru “bu işi en iyi kim yapabilir?” iken partizan rejimde soru “bizim çevreden bu işi en iyi kim yapabilir?” biçimine dönüşür. İkinci soruda liyakat hâlâ vardır; fakat siyasal aidiyet süzgecinden geçirilmiş dar bir havuz içinde aranır. Böylece devlet toplumun tamamındaki bilgi, yetenek ve tecrübe stokundan kendi iradesiyle vazgeçer. Evans ve Rauch’un meritokratik işe alma ile devlet kapasitesi arasındaki ilişkiye dair bulguları, liyakatin yalnızca bireysel adalet değil kurumsal kapasite meselesi olduğunu da göstermektedir.
Bundan daha ağır bozulma, siyasi partinin kendi sosyal tabanı içerisindeki kamu kadrolarının dağıtımını belirli cemaatlere, tarikatlara, kliklere, hemşehrilik ağlarına veya kapalı dayanışma çevrelerine fiilen bırakmasıdır. Burada kadrolaşma yalnızca partizan olmaktan çıkar ve taşeronlaşır. Devlet ile kamu görevlisi arasındaki hukukî bağlılık ilişkisinin yanına ikinci bir sosyal sadakat ilişkisi eklenir. Kamu görevlisi hukuken devlet hiyerarşisi içinde bulunurken kariyerini veya yükselmesini borçlu hissettiği gayriresmî yapıya karşı da bağlılık geliştirebilir. Sorun cemaatin veya başka bir sosyal örgütün varlığı değildir. Demokratik toplumda insanların dinî, kültürel, mesleki veya fikrî aidiyetler geliştirmesi tabiidir. Sorun, bu aidiyetin kamu görevine giriş veya yükselmede imtiyaz haline gelmesi ve sosyal örgütün devlet hiyerarşisinin yanında ikinci bir kariyer ve sadakat merkezi oluşturmasıdır.
Kapalı bir cemaat veya klik kamuya yalnızca niteliksiz insanlarını yerleştirmek zorunda değildir; yüksek eğitimli ve teknik kapasitesi güçlü mensuplarını özellikle kritik kurumlara yönlendirebilir. Bu durumda kişi mesleki bakımdan liyakatli olabilir fakat kamu sadakati bakımından problemli hale gelebilir. Devletin ihtiyacı yalnızca yetenekli insan değil, yeteneğini kamusal görevin hukukî amacı içinde kullanan insandır. Teknik liyakat örgütsel sadakatle birleştiğinde kapalı ağın devlet içerisindeki kapasitesi daha da güçlenebilir. Anayasa’nın 129. maddesinde kamu görevlilerinin Anayasa ve kanunlara sadakatinin vurgulanması bu nedenle kamusal otoritenin tekliğini koruyan kurucu bir ilkedir.
Bir örgüt belirli kurumlarda yeterli yoğunluğa ulaştığında sorun artık patronajla sınırlı kalmaz. Makro düzeyde hükümet ve devlet, mikro düzeyde birey vardır; bunların arasında örgütlü ara güçler ortaya çıkar. Bunları mezo güçler olarak adlandırmak mümkündür. Bir cemaat, klik, ekonomik çıkar ağı veya ideolojik çevre belirli kurumlarda yeterli personel, uzmanlık, bilgi ve karşılıklı koruma kapasitesine ulaştığında yalnızca mensuplarına iş sağlayan ağ olmaktan çıkar; kamu kararlarının hazırlanmasını, uygulanmasını, geciktirilmesini veya etkisizleştirilmesini sağlayabilecek fiilî bir iktidar alanına dönüşür. Burada kullandığım “mezo-veto gücü” kavramı George Tsebelis’in teknik anlamdaki veto oyuncularından farklıdır. Mezo-veto aktörünün hukuken karar durdurma yetkisi bulunmayabilir; fakat bilgiyi filtreleme, uygulamayı geciktirme, uzmanlık tekeli kurma, birbirini koruma ve karar merkezine seçilmiş bilgi taşıma kapasitesi sayesinde makro siyasetin uygulanmasını etkileyebilir.
Bu yapıların siyasi parti açısından kısa vadede faydalı, orta ve uzun vadede riskli olmasının nedeni budur. Bir iktidar, kendisine mesafeli gördüğü eski bürokratik yapıları aşmak için kendi toplumsal çevresinde hazır insan kaynağı bulunan örgütlerden yararlanabilir. Ancak siyasi iktidar personel üretimini kendi dışında örgütlenmiş bir yapıya bıraktığı anda o yapının devlet içerisinde bağımsız sermaye biriktirmesine de imkân verir. Personel sayısı arttıkça örgüt yalnızca hükümete hizmet eden bir ağ olmaktan çıkar; kendi kurumsal hafızasına, uzmanlığına ve çıkarlarına sahip ara iktidar odağına dönüşebilir. Bugün hükümetle aynı yönde hareket eden yapı, yarın çıkarlar ayrıştığında hükümetin karar kapasitesini sınırlayabilir.
Türkiye’nin yakın tarihindeki FETÖ yapılanması tecrübesi bu mekanizmanın en ağır örneklerinden biri olarak değerlendirilebilir. Fakat problemi yalnızca belirli bir cemaatin tarihine indirgemek kurumsal dersi kaçırır. Türkiye’de farklı dönemlerde askerî-bürokratik klikler, ideolojik kadrolar, ekonomik çıkar ağları, cemaatler ve siyasi patronaj çevreleri değişen ölçülerde mezo iktidar alanları oluşturabilmiştir. Esas mesele bunların hangi ideolojiye veya inanca mensup oldukları değil, anayasal sorumluluk taşımadıkları halde kamu kararını ve uygulamasını etkileyebilecek örgütsel kapasite kazanıp kazanmadıklarıdır. Bu nedenle bazı makro sorunları yalnızca hükümetlerin yanlış kararlarıyla açıklamak yeterli değildir; makro karar ile uygulama arasında yer alan mezo yapıların kararları geciktirme, dönüştürme veya kendi çıkarlarına uyarlama kapasitesi de hesaba katılmalıdır.
Bu süreçte devlet-parti ilişkisi daha da karmaşıklaşır. Parti başlangıçta devleti dönüştürmek üzere iktidara gelmiş olabilir; fakat zamanla devletin yerleşik ideolojisi ve bürokratik refleksleri partiyi dönüştürürken parti de kendi tabanıyla arasındaki ülküsel bağı kaybedebilir. İdeallerle sürdürülemeyen bağlılık giderek maddi dağıtım mekanizmalarıyla korunmaya çalışılır. Mevki, makam, kamu istihdamı, ihale, teşvik ve rant kanalları siyasi örgütün tabanını yeniden bağlama aracına dönüşür. Emergia açısından bu, ortak anlam, ortak gelecek ve adalet tasavvurundan doğan toplumsal çekimin zayıflayıp maddi menfaat dolaşımına dayanmasıdır. Maddi menfaat etrafında kurulan bağlılık daha düşük güven üretir; daha önemlisi, kamu kaynaklarının eşit yurttaşlık temelinde değil siyasi yakınlıkla dağıtıldığı algısı yalnızca partiye değil devlete duyulan güveni de aşındırır.
Ortaya çıkan menfaat hiyerarşisi giderek daralır: kamu yararının altında hükümet tercihi, onun altında parti çıkarı, onun altında cemaat veya klik çıkarı ve nihayet bireysel çıkar yerleşebilir. Her aşağı basamakta faydalanan grubun büyüklüğü küçülürken kullanılan yetki hâlâ bütün toplumdan kaynaklanan devlet yetkisidir. Bütün yurttaşlardan toplanan vergi ve bütün toplum adına kullanılan idari yetki daha dar çıkar ağlarının yeniden üretimine hizmet etmeye başladığında mesele yalnızca liyakat veya yolsuzluk olmaktan çıkar; kamu otoritesinin kimin adına kullanıldığı sorusuna dönüşür.
Çözüm, herhangi bir siyasi veya dinî aidiyeti kamu hizmetinden dışlamak değildir. Bir insanın siyasi görüşü, cemaati, derneği veya sosyal çevresi kamu görevine engel olamayacağı gibi avantaj da oluşturmamalıdır. Kurulması gereken sistem, göreve giriş ve yükselmeyi açık, nesnel ve denetlenebilir ölçülere bağlayan; kariyeri bilgi, yetenek, tecrübe ve performans üzerinden yürüten; hiçbir gayriresmî örgüte kadro tahsis etmeyen ve siyasi iktidarın alt kademelerde personel rejimini partizanlaştırmasını sınırlayan sistemdir. Hükümet bir göreve insan ararken “bizden kim var?” diye değil, “bu işi en iyi kim yapabilir?” diye sormalıdır.
Sonuçta parti devletinin sorunu yalnızca partinin devlet kurumlarını kontrol etmesi değildir. Daha tehlikeli olan, devletin partiyi kendi yerleşik reflekslerine dönüştürmesi, partinin tabanıyla kaybettiği ülküsel bağı kamu rantıyla telafi etmeye çalışması ve ardından kamu kadrolarının daha dar sosyal örgütlere dağıtılmasıdır. Bu zincirin sonunda devlet ile parti arasındaki sınırın yanında devlet, parti ve mezo örgütler arasındaki sınırlar da aşınır. Liyakat havuzu daralır, çifte sadakat doğar, ara örgütler kamu içinde kapasite biriktirir ve sonunda hükümetin kendi eliyle büyüttüğü yapılar hükümet üzerinde fiilî veto gücü kazanabilir. Demokratik devletin korunması bu nedenle yalnızca iktidarın seçimle değişebilmesine değil, devletin hiçbir parti, cemaat, klik veya çıkar ağının kadro ve kaynak mülküne dönüşmemesine bağlıdır.
*Hasan Köse, eğitimci ve tarihçi.
